预算管理制度改革:进一步细化全口径预算管理

据新华社报道，财税改革有望成为“十三五”规划的重点之一。财税改革的目标是建立现代财政制度，预算管理制度改革、税制改革、中央与地方政府关系等领域将成为改革重点。改革的一项重要内容是，政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算的管理标准，将逐渐向一般公共预算看齐。

从预算编制的范围来看,中国公共财政预算应是一个包括经常性预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算在内的复式预算体系，这四类常被通俗地称为政府财政收支的“四本账”。今年初开始施行的新《预算法》明确规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，并对四本预算的编制原则做出了规定，这为走向全口径预算奠定了法治基础。

不过，全部政府收支都在预算中反映只是第一步，更重要的是各类预算都得到与其性质、特征相适应的有效管理。虽然新的《预算法》界定了“四本账”，并规定了政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接，但对于哪些收支应该纳入这“四本账”，还需要出台更加具体的细则性规定。

同时，政府的“四本账”的相互关系也应当厘清。原则上，国有资本经营预算可以与一般公共预算发生资金往来，也可以充实政府性基金预算和社会保障预算。在推动预算分类改革和界定清晰的基础上，未来应当让国有资本经营预算发挥出更大的作用，支持一般性预算和各项公共政策。一般公共预算可以向政府性基金预算和社会保障预算划拨资金。但是，政府性基金预算和社会保障预算的资金应全部用于专项支出，其资金只进不出，封闭运行。

进一步而言，要实现预算编制的科学化，还需要建立现代意义上的政府会计制度。政府会计原则需要从现行的收付实现制改为权责发生制。收付实现制体现的只是政府当期的现金收支，对真实财政状况的反映既不全面也不准确，必须全面改革。通过改革，各级政府都应编制完备的财政报告，全方位展现各自的资产与负债状况，向公众公开，既能推进整体意义上的预算民主、财政民主，也有助于查清地方债的真实情况，控制系统性风险，解决困扰地方政府债券发行的投资者信心等问题。

预算制度的完善意味着整个政府的钱袋子、每一笔收支都要完善好人大的审查与监督，同时接受社会舆论的监督。政府编制和执行预算，人大审查批准预算这两种不同的职能，应该得到严格界定。只有建立阳光化、科学化、精细化的预算制度，中国现代财政制度才能拥有最根本性的基石。在改革进入“深水区”的当下，预算制度面临的挑战变得更加严峻。公共财政制度的构建，应当与推进政府职能转换齐头并进，相辅相成。如果在思路上，把预算和对政府财权的控制，作为政府职能转变的根本，用规范财权来约束地方政府的行为，许多地方治理问题都可迎刃而解，改革也可望获得更宽松空间。